○田村（貴）委員 日本共産党の田村貴昭です。
農業経営基盤強化促進法の一部改正案について質問をします。
まず、相続未登記農地の利用促進についてであります。
午前中からこの質問が続いているわけでありますけれども、存続期間二十年のことについて、まずお聞きします。所有者の過半が判明しない場合においても、農地中間管理機構への利用権の設定ができるようにするわけであります。その存続期間が二十年とする問題。
現状でも、通常の農地の賃借権は二十年を超えるものはもうほとんどないという回答でもありました。つまり、本法案は、ほぼ全てのニーズをカバーできるように上限を設けている。しかし、共有者の同意を得ずに、ある意味強制的に利用権設定できることを考えると、二十年というのは長過ぎるのではないかなというようにも考えられます。
改めて、なぜ二十年に設定されているのか、回答していただきたいと思います。
○大澤政府参考人 お答えいたします。
これも、既存の遊休農地に関する措置等を実行した関係者の方々からの切実な要望にお応えしているものでございます。
やはり所有者不明農地ということになりますと、かなりの場合、人に新たに土地を貸すということになる際に、水路の補修、あるいは土づくり、基盤整備、こういうことがどうしても必要になってくるわけでございますが、手続をとってやった後に五年ということではいかにも短過ぎるということで、まずこれを延長しようということになったわけでございます。
そのとき、非常に念頭に置いておりましたのは、昨年の土地改良法の改正によりまして、農地中間管理機構に貸し付けた農地については、農業者の負担なしで基盤整備、あるいはそれとあわせた水路の補修等ができることになっております。この条件として、中間管理機構に賃借権を、十五年以上貸すということが定められております。
ですので、この十五年をクリアしますと負担なしの基盤整備ができる、そういうことが、担い手の農家の方が土地を利用するのにしやすくなるのではないかということをまず考えた次第でございます。
○田村（貴）委員 では、もう一問お伺いします。
例えば、相続人の一人が退職などで地元に帰ってくる、そして、農業をやろうと考えたんだけれども、利用権が設定されていた、そういうことも想定されるわけであります。
憲法二十九条の財産権が侵害されるという訴えが起こった場合に、どのように応えていくんでしょうか。
○大澤政府参考人 お答えいたします。
農地につきましては、農地法上、農地の所有者は農地を適正に利用する責務があるわけでございます。
ですので、今回の制度は、その責務をまさに働かせるために、現在、相続未登記農地の大部分で事実上管理されている方がいらっしゃいますけれども、その方がリタイアする場合等に伴う遊休農地化を防止するための措置であること、それから、農地は公的な機関であります機構を通じて担い手に貸し出されるということで、農地のより効率的な利用に資するものであること、それから、本制度による貸付けに当たっては、不明な共有者の探索それから公示による不明な共有者からの異議がないことの確認などの慎重な手続が確保されているということ、それから、所有権については、いずれにしろこれは権利をさわるわけではないということもございまして、この農地法上の農地を適正に利用する責務を全うさせるための措置として、憲法第二十九条第二項に基づく公共の福祉による一定の制限に適合し、かつ、不明な共有者の財産権を不当に侵害するものではないというふうに考えているところでございます。
○田村（貴）委員 なるほど。農地は適正に管理する責務があるということですね。
その適正に管理する農地が、コンクリートで覆った場合にも農地法上の農地と認めることについて質問をしたいと思います。
いわゆるコンクリート敷き施設のことについてでありますけれども、この出発点であります。昨年十一月二十九日、規制改革推進会議の意見書であります。読み上げます。「コンクリート敷きの農業用ハウスやいわゆる植物工場などの農作物の栽培に必要な施設については、農地転用を必要とせず、現況農地に設置できる仕組みを設ける。」とし、「関係法律を見直し、必要な法案を次期通常国会に提出すべきである。」と意見したんですね。
今回の法改正というのは、まさに、この規制改革推進会議の意見に沿う形で出されてきたものであります。
大臣に、一番大事なところをお伺いしたいと思います。この規制改革推進会議の意見には、植物工場という言葉があるわけなんです。農地法四十三条で特例とする農作物栽培高度化施設というのは、この植物工場も含むのでしょうか。
○齋藤国務大臣 農作物栽培高度化施設については、省令で、まず、専ら農作物の栽培の用に供されるものであること、それからもう一つは、周辺農地の日照が制限され、農作物の生育に影響を与えないよう、施設の高さについての基準に該当することなどの要件を定める予定であります。
したがいまして、この要件に該当するかどうかに尽きるわけでありまして、植物工場がこれに該当するかどうかはこれらの基準に沿って判断されることになるということでありまして、植物工場だからとか、そういうことは想定していないということであります。
これは、農地法の規制目的に沿った考えということで、我々として判断をしたものであります。
○田村（貴）委員 大臣、いまいちよくわかりません。認められるのか、認められないのかというふうに私は質問をしているわけであります。
規定を省令で定めるというふうに午前中から答弁があっているんです。私が理解しているのは、広さについてはなかなか難しいだろう、しかし、高さについては設けさせていただきますよと。それから、他の農地に影響を与えることのないよう、例えば排水施設などをちゃんと備える。そういうことを考えたら、この条件をクリアしたら、いわゆる企業が参入したいという植物工場も当てはまるのではないですかと聞いているんですけれども、いかがですか。
○齋藤国務大臣 繰り返しになりますが、植物工場だから当てはまるというふうには考えておりませんで、これら省令で定める要件に該当するものが対象になるということに尽きるわけであります。
○田村（貴）委員 植物工場は排除しないということであります。
去年の五月二十二日付日本経済新聞の記事をちょっと引用させていただきます。「現在は農地をコンクリートで舗装して植物工場を建てた場合、その土地は農地ではなくなり、固定資産税が上がってしまう。舗装しても引き続き農地と認定できるようにし、工場を運営する企業の税負担を軽くする。最新技術を駆使する企業の参入を後押しし、農業の成長産業化につなげる。」という報道であります。読売新聞の九月三十日付の記事の見出しは、植物工場税負担軽く、企業など参入目指すと。
こういう雰囲気の中で議論されて、今回、農水省からこういう提案が出てきているわけなんですよね。ここを僕は曖昧にしては絶対いけないと思うんですよ。
この報道にあるように、コンクリート舗装の農地特例というのは植物工場を対象にしたもの、その本筋は企業の税負担軽減にある。議論の中で、要望の中で、経済界からの要求の中でこういう形になって出てきているわけです。きのうもレクチャーで聞いたら、植物工場は条件がかなったら排除するものではないというふうに言われて、今の大臣の説明でもそういうことなんです。
私は、やはりこういうスキームでいきますと、企業が節税対策をして農地に植物工場を進出させてくるのではないか、そういう傾向が強まるのではないかなと思うんですけれども、私の懸念についてはどのようにお答えになられますか、大臣。
○齋藤国務大臣 繰り返しになりますけれども、先ほど私が申し上げた要件に合致するものが全てということであります。
それで、その上で、今回の改正において、農地所有適格法人の要件については何ら変更は加えておりませんので、その所有についてのところも変更を加えていないわけですね。
したがって、企業の参入を進める趣旨のものではなく、繰り返しになりますが、むしろ現場の農業者から、労働力不足の解消ですとか、それから新しい技術の導入ですとか、そういうニーズが高まってきているので、それに合致するような施設をつくるための基準というものをしっかり決めたということであって、植物工場だからとか植物工場じゃないからという観点はないということを申し上げさせていただきたいと思います。
○田村（貴）委員 ここは大事なところなんですよ。
大澤局長、私、先ほど言いましたね、その省令で定めるところの条件ですよ。高さについては設けていきたい、どのぐらいの高さなんですか。広さについてはなかなか難しいだろう、そして、排水施設などを整えて、他の農家に対して、農地に対して影響を与えない。その省令で定める基準について、いま一度お答えいただけますか。
○大澤政府参考人 お答えいたします。
高さについては、先ほどから、明確な基準を設けたい、それから専門家の意見を聞きたいということを申し上げております。ですので、今、何メートルであるとか、そういう予断を持ってお答えすることは差し控えさせていただきますが、この出発点の趣旨からいたしまして、現在農地でコンクリートを張らないでハウスを建てておられる、そのハウスにどういうものがあるのか、これをまず調べることから始めまして、それで基準を考えていくということでございます。
その他の基準としては、農業専用の、専ら農業の用に供する施設であること、あるいは排水設備について備えていること、これらについては明確な基準を設けたいと思いますが、何が起こるかわかりませんので、バスケットクローズ的に、その他、周囲の農地に悪影響を与えないものという要件も加えたいと思っております。
○田村（貴）委員 だから、この出発点なんですよね。
私、全て否定するものではありません。大臣に後でもう一回お答えいただきますけれども。植物工場税負担軽く、ここが出発点とするならば、これはおかしなことになってしまうんですよ。官邸を挙げて、規制改革推進会議で、植物工場だと言っているんですよ、税負担を軽くせよと言っているんですよ。これは一つのスタートですよ。そこがスタートでないというんだったら、農水省、頑張ってもらわなくちゃいけません。徹底してそういう利用目途にしてはならないというふうにここで断言していただかなきゃなりません。
大臣、私、先ほどから議論があっているように、農家の、ハウスの中での人材不足、高齢化、この中でされていることについては否定しません。高設棚の役割、大事だと思いますよ。それから、レールつきの収穫台車の導入、こうしたものがあっている、そしてイチゴやトマトなどの施設園芸で一定のニーズがあっていることについては、私は否定しません。だけれども、税負担を軽くすべき植物工場の導入、こういうものと一緒くたに提案されるのは、ちょっと幾ら何でも乱暴ではないかなというふうにも思うんですけれども、大臣、いかがでしょうか。私は、一定理解しています。
○齋藤国務大臣 さまざまな現場のニーズによりまして底地をコンクリートにするということ自体は反対ではないということでありますが、一方、農地として今後も、土のものをコンクリートに変えただけでもう農地じゃありませんということではコンクリート化という現場のニーズには応えられないだろうということでありますので、それは農地として認めるということになったわけでありますので、別に税を軽くするためにこれをやるということではなくて、農地として認めてやれるようにしようというのが趣旨でございます。
○田村（貴）委員 農水省から事前に法案の説明があったんですけれども、私はやはり、一つの出発点として、税負担軽減、植物工場、そして規制改革推進会議、もう鳴り物入りで入ってきているわけですよ、こういう話が。農水省から出る提案というのは、規制改革推進会議からの提案が多いじゃないですか。これもそのうちの一つなんですよ。
先ほどから議論されているところですよね。その説明の中でも、企業が手がける植物工場については一かけらの説明もなかった。ここはやはり隠してはだめですよ。隠れみのにしてはだめだ。そういう参入の余地を大きく広げては、これはやはり農地が農地でなくなってしまうというふうに私は思うわけなのであります。
次に、農地の考え方についてお伺いしたいと思うんですけれども、農地とは、耕作目的に供される土地をいい、耕作とは、土地に労費を加え肥培管理を行って作物を栽培することである、これが今までの定説であります。農地にコンクリート等で地固めし、その土地に労費を加えて肥培管理を行うことができなくなる場合については農地に当たらない、農水省はそういうふうにしてきたわけであります。
そうした今までの見解について、いま一度、今度は態度が変わってしまったということなんでしょうか。説明していただけますか。
○大澤政府参考人 お答えいたします。
農地法制定当時、昭和二十年代でございますが、これは、農作物の栽培というのは土を耕して行われることがいわば当然でございました。そういう前提で、国民に対する食料の安定供給の確保を図るという観点から、耕作の目的に供される土地というのを農地として、これが国民の貴重な財産として守っていきましょう、こういう観点から一定の規制をかけたというのがこの農地法のそもそもの立法趣旨でございます。
ただし、やはり経済社会情勢の変化に伴って法律も柔軟に考えていくべきところは考えていくというふうなことを私どもは思っておりまして、例えば、平成十四年に、これはあるところから、ある地方公共団体から照会が来たのに答える形ですが、構造改善課長通知におきましては、ハウス、底地は土でございますけれども、ハウスと道路との間の通路部分など、農地の一部をコンクリート張りするということも必要最小限認めるなど、農業の形態の変化、それから現場のニーズに伴いまして、かつ、農地法の目的であります食料の安定供給の確保につながるものについては柔軟な取扱いというのをしてきたわけでございます。
今回の改正もその延長線上でございまして、施設を、まず現に、隣地、隣の農地に影響を与えないという前提つきで、更に新たな現場のニーズを踏まえて、農業生産技術の向上を生かした農作業の効率化、高度化を図るために、例外的に土を耕さない形態での栽培についても、一定の施設を特定した上で農地として認めよう、こういう流れで理解しております。
○田村（貴）委員 農地が農地のまま管理するということは、やはり基本中の基本だというふうに思うわけなんです。
農林水産省のホームページには、農業、農村の十二の機能というのが挙げられて、非常にわかりやすいんですけれども、これを紹介していただけるでしょうか。
○荒川政府参考人 お答え申し上げます。
今先生から御指摘ございました、ホームページに掲載されております十二の農業、農村の持つ多面的機能につきましては、平成十三年の学術会議の答申におきまして多面的機能として分類、整理されたものを、一般の方向けにわかりやすく整理したものでございます。
十二、具体的に申し上げますけれども、まず一つ目が、洪水防止機能でございます。雨水を一時的に貯留することにより、洪水の発生を防止するという機能。
それから二つ目が、土砂崩壊防止機能。地下水位を安定的に維持し、地すべりや土砂崩壊などの災害を防止する機能でございます。
三つ目が、土壌侵食、流出防止機能。これは、雨や風から土壌を守り、下流域に土壌が流出するのを防ぐ機能でございます。
四つ目が、河川流況安定機能でございます。田畑に貯留した雨水が排水路や地下を通して河川に戻ることにより、河川の水量を安定させる機能でございます。
五つ目が、地下水涵養機能でございまして、雨水などを地下水へとゆっくり浸透させて、良質な水として下流地域の生活用水に活用される機能でございます。
六つ目が、気候緩和機能でございまして、田の水面からの水分の蒸発などにより熱の循環を促すことで気温上昇を抑える機能でございます。
七つ目が、生物多様性機能でございまして、豊かな生態系が形成される機能でございます。
八個目が、農村景観保全機能でございまして、田畑の作物と農家の家屋やその周辺の景観が一体となった機能であります。
九つ目が、伝統文化保全機能でございまして、伝統行事やお祭りなどが保全される機能でございます。
十個目が、保健休養・安らぎ機能でございまして、澄んだ空気や美しい緑、四季の変化などが安らぎ、癒やしを与える機能であります。
十一個目が、体験学習と教育機能でございまして、自然体験学習や農山漁村留学などを通して、感性や情操を優しく豊かに育てる機能でございます。
十二個目は、その他ということになっております。
これらが、農業、農村の持つ多面的機能として整理をさせていただいたものでございます。
○田村（貴）委員 大変重要な多面的機能、農地、農村の果たす役割というのは、かけがえのない、やはり国土保全、そして私たちの安定的な食料の供給にとどまらない、いろいろな役割があるということを紹介していただきました。これらの多面的機能を見るに、一つ言えることは、農地を農地のままに維持するということは、食料供給にとどまらない価値があるということであります。
二〇〇九年に改正した農地法一条には、農地を、農業生産の基盤であると同時に、地域における貴重な資源としたところであります。先ほどの省令で、条件をクリアして巨大な資本が農地にもし入ったときに、植物工場なるものができて、底面をコンクリートで覆うということは、これこそ農地の多面的機能を否定することになりはしませんか。私はそういうふうに思うんですけれども、いかがですか。
○大澤政府参考人 お答えいたします。
農地法は、貴重な資源であります農地について一定の規制を行うということで、規制法でございます。
規制法におきましては、規制目的との関係で規制内容が決まってくるということが一般でございますけれども、現在でも、多面的機能の有無あるいは多面的機能の程度に応じて農地を区分して、それで規制の程度を変えるという法体系にはなっておりません。
ですので、農地法によって多面的機能の規制のあり方を変えるというのはなかなか困難なものではないかと思います。
なお、多面的機能の有無につきましては、これは、個々の農地単位というよりも、周辺農地も、あるいは農村風景を含めた全体として発揮されるものだと考えておりますけれども、今回の法改正で主に整備されると考えております養液栽培設備につきましては、今でも、農地及び農地外に設置されるものは全部合わせても千八百ヘクタールという、農地全体と比べますと非常に少ない部分でございます。
それから、何度も繰り返し申し上げていますように、周辺の農地に悪影響のないものを省令ではっきりと明記した上で対象にしているということもございますので、少なくとも、その周辺農地全体の多面的機能の発揮に何か支障が出るという事態は想定しているものではございません。
○田村（貴）委員 先ほどから何度も言いますけれども、農水省の想定しているものとこの規制改革推進会議から出てきているものというのは違うわけなんですよ。
植物工場、うまいこといっているかといったら、現実は物すごく厳しい状況にあります。日本施設園芸協会の昨年度の調査でも、四割が赤字、三割がとんとん、黒字の企業は全体の二割。
以前、我が党の紙智子参議院議員が紹介したんですけれども、北海道千歳市、オムロンがつくったトマト工場に、これは東京ドームの一・五倍の規模で、ガラス温室がつくられた。しかし、わずか三年で撤退してしまったんですね。引取り手がなくて荒れてしまった。幸いにも買い取る企業が出てきたのでよかったんですけれども、一歩間違ったら巨大な廃墟になっていたということです。
報道でもあっているんですけれども、植物工場は、安定生産が困難である、コストが高くつく、販売先の開拓が難しいというような状況の中で、固定資産税が農地に行ったら十分の一以下になるから、これはいいなと思って来る。そうしたら、農水省の方は、この省令で定めた基準だったらオーケーですよと。そういう入り口をつくっておくと、私が今言ったような懸念が大概出てくるんじゃないかということであります。
企業は、もうからなければ撤退してまいります。そこに土地があり、そこに根を張って、土を耕している農家の方々がおられるという点では、話が全然違うんです。そうやって営利目的で参入する入り口がある。
もし、来て採算がとれずに退去してしまった、撤退してしまった、あとはコンクリートが敷き詰められている。その廃墟とならないように担保する制度というのはどこにあるんですか。最後に聞きます。
○伊東委員長 大澤経営局長、時間が来ていますので、簡潔にお願いします。
○大澤政府参考人 この点につきましては、農地のままにしておくということですので、農地の規制がそのまま適用されます。仮に転用ということになれば、農地法上の規制措置は一切使われなくなります。
ですので、農地とした場合の、撤退した場合等の措置でございますけれども、農業委員会によるほかの経営者のあっせん、それから都道府県知事による原状回復命令、それから都道府県知事による代執行、それから、法人の場合につきましては、農地所有適格法人の要件を欠くことになりますので、国による買収、こういうものの措置の対象になると考えております。
○田村（貴）委員 結局は、自治体にはね返りが来るということもあるわけなんです。
植物工場は、経済産業省と農林水産省のさまざまな支援があっているわけであります。ここに、わざわざ減税に道を開くやり方、規制改革推進会議のやり方、言われるままに農地の考え方を変えてしまう、曖昧にしてしまう、そういうやり方にはやはり納得することはできない、反対であることを申し上げて、きょうの質問を終わります。
ありがとうございました。